Uno de los derechos humanos básicos universales es el acceso a la seguridad social según diversos convenios, pactos y tratados internacionales signados por la Organización de las Naciones Unidas. La importancia de ésta es que es un mecanismo de protección que la sociedad brindada a sus mismos miembros para proporcionar acceso a la atención a la salud y seguridad de ingresos, en casos de contingencia o previsibles como son enfermedades, maternidad, desempleo, vejez, invalidez y muerte de quienes sostengan económicamente a la familia (Organización Internacional del Trabajo, 2000).

Sin embargo, en México, el sistema de seguridad social no protege a toda la población, debido a que responde a un modelo ocupacional tal y como se establece en el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el que se señala que la seguridad social se restringe a las personas que prestan un servicio subordinado ya sea en el sector público o en el privado. En algunas ramas del seguro obligatorio también se protege a la familia del trabajador.

En este ensayo se hace referencia concretamente a la seguridad de ingresos en las etapas de edades avanzadas como parte del régimen obligatorio de seguridad social, lo cual cobra importancia capital si se considera que México está atravesando por un periodo de transición demográfica que derivará en algunas décadas en un amplio sector de población adulta mayor cuyas necesidades podrán ser atendida con si se toman las medidas adecuadas con antelación. Es por ello que en este trabajo se hace una revisión del modelo de financiamiento y otorgamiento de pensiones del seguro obligatorio de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez del sistema de seguridad social más importante de México que fue modificado de forma radical en 1997 y que supone una transferencia de riesgos que ahora deben ser asumidos por los trabajadores en su totalidad y de forma individual.

Dicha modificación urge a que el trabajador asuma la responsabilidad de ahorrar lo suficiente para su retiro laboral y, para ello, se requiere que posea una amplia cultura financiera porque, la pensión que recibirá en edades avanzadas dependerá de los ahorros que haya acumulado en una cuenta individual creada para tal fin. De manera que para saber cuánto deberá ahorrar, el trabajador tendrá que considerar diversos factores tales como la edad a la cual desea jubilarse, la expectativa de gastos que tendrá en la etapa de retiro, el rendimiento de los instrumentos financieros en los que esté invertido su ahorro, las modalidades de pensiones, los diseños de las diversas modalidades ahorro individual, la esperanza de vida, la inflación esperada, etcétera. Ese es tan solo uno de los retos más importantes del modelo actual, pero son muchos más que deben ser enfrentados con medidas responsables e integrales no solo por parte de los individuos sino también por las entidades públicas respectivas.

Por lo anterior, y, considerando que la autoridad fiscalizadora ha tomado algunas medidas para enfrentar los retos y que ni en el corto plazo ni en el mediano plazo se tiene contemplado que haya modificaciones importantes en los modelos de financiamiento y cálculo de las pensiones previsionales de los sistemas de seguridad social vigentes en México, es necesario hacer una revisión del actual modelo y efectuar propuestas viables que lo modifiquen o inclusive que lo sustituyan, y que deriven en soluciones a la gran problemática que se avecina: montos exiguos de pensiones por vejez, ahorro insuficiente para recibir una pensión durante toda la vejez o, hasta, total ausencia de ahorro para el retiro.

Transición demográfica

En el año 2012, el Fondo de Población de Naciones Unidas junto con la Organización HelpAge presentaron un reporte denominado Ageing in the Twenty-First Century en el que se describe que el mundo en general está pasando por un proceso de envejecimiento acelerado que califican como una celebración pero a la vez como un desafío, ya que el segmento de la población formado por personas de 60 años o mayores es el que más tiende a aumentar que cualquier otro como lo muestran algunas cifras, ya que había 205 millones de personas de ese grupo etario en 1950 pero para 2012 se incrementó a 810 millones y se espera que para 2050 haya 2 billones de personas, lo que implicaría que alrededor del 21.8% de la población mundial sea parte de ese segmento de la población. Aunado a ello, la esperanza de vida, es decir, los años que se espera que una persona viva después de una edad específica, también se ha acentuado pues se esperaba que en 2012 una mujer de 60 años de edad viviera 21.6 años más, mientras que un hombre de esa misma edad, viviera 18.5 años más, pero, al 2050, ese indicador aumentaría 24.2 años y 20.9 años, respectivamente (UNFPA and HelpAge International, 2012).

El desafío consiste en atender las necesidades del mencionado grupo etario tales como seguridad económica, atención a la salud, alimentación, espacios habitacionales, recreación, relaciones sociales, etcétera y es posible aún planear cómo atenderlas. En la siguiente tabla puede apreciarse que la magnitud de ese desafío podría variar de acuerdo con la región del mundo al que se haga referencia.

Tabla 1

Porcentajes regionales de adultos de 60 años o más

Envejecimiento en el siglo XXI: una celebración y un desafío (UNFPA, 2012).

América Latina y el Caribe es una de las regiones en las que se debe atender con mayor diligencia ese desafío pues se espera que para el 2050 el 25% de la población tenga 60 años o más. México no es la excepción ya que está atravesando por un fenómeno de transición demográfica en el que las tasas de natalidad disminuyen y las tasas de envejecimiento, así como la esperanza de vida, aumentan. Al respecto cabe señalar que el índice de envejecimiento, que consiste en el porcentaje de personas mayores de 65 años con respecto a la población de entre 0 y 14 años, ha aumentado en las décadas recientes, en el 2010 era de 20.84%, para el 2020 se espera que sea 29.68% y para el 2030 el 43.34%.

Lo anterior tiene como consecuencia que en la actualidad haya una “ventana de oportunidad” llamada bono demográfico que consiste en que el número de personas de entre 15 y 59 años, quienes son parte preponderante de la población económicamente activa, aumenten, lo cual se ha observado desde 1970 y que se calcula que persistirá hasta el 2020 (González, 2015). A partir de ese año, se vislumbra que se revierta, lo que, aunado a la baja de las tasas de natalidad, traerá como consecuencia que la población envejecerá y requerirá que sus necesidades sean atendidas, para ello se espera hacer uso del denominado dividiendo demográfico que según Nava Bolaños y Ham Chande (2008) está conformado de dos partes, una de ellas se refiere a la generación de ahorro e infraestructura y la segunda a la consolidación de estructuras sociales, económicas y políticas que sostendrán a la población envejecida.

Este trabajo se centra en la protección económica en la vejez, por lo que se hace referencia a los resultados de un análisis realizado por la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR, 2017b) con base en cifras de la encuesta de ingreso gasto de los hogares correspondiente a 2016. Ahí se menciona que, a ese año, había en México 9.6 millones de personas mayores de 65 años de edad y que, de ellos, el 31% reciben una pensión del sistema de seguridad social en el que se encuentran protegidos, 49% obtiene una pensión de algún programa de asistencia social federal, estatal o inclusive municipal, el resto se encuentra desprotegido.

Así mismo, la diferencia entre los montos de las pensiones es muy amplia ya que la cantidad promedio de la pensión de seguridad social que reciben las mujeres es de $5,128 y de los hombres $6,602, mientras que la pensión promedio de los programas de asistencia social es de $611 y $608, respectivamente. Es importante destacar que la pensión no es la única fuente de ingresos para las dos terceras partes del segmento de la población en cuestión, porque cuentan con fuentes complementarias como asistencia familiar, trabajo, rentas, etc.

Aunque en primera instancia aparentemente las personas que están protegidas por algún sistema de seguridad social tienen asegurada una pensión por vejez, no es así debido a las deficiencias del modelo adoptado a partir de las respectivas reformas de finales del siglo pasado y que se describen más adelante.

Pensiones previsionales

Una fuente importante de ingresos en la vejez proviene de los sistemas de seguridad social, que, en México, responden a un modelo ocupacional, porque, de acuerdo a la constitución política de los Estados Unidos Mexicanos, los trabajadores tanto al servicio del Estado como de la iniciativa privada tienen derecho a la seguridad social, lo que implica que deben ser protegidos en diversas situaciones que los coloca en situaciones vulnerables como enfermedad, maternidad, accidentes, invalidez, cesantía en edad avanzada, vejez y muerte.

Se hace referencia en particular al sistema de seguridad social más importante de México por el número de trabajadores que están asegurados, pues, de acuerdo a registros de la Secretaría de Trabajo y Previsión Social, el número de personas afiliadas es de 19,696,488 a febrero de 2018 (STPS, 2018). Ese sistema de seguridad social es en el que mayoritariamente están afiliados los trabajadores al servicio de la iniciativa privada. No obstante lo anterior, es también muy urgente atender la situación de quienes hoy en día no forman parte de la economía informal, entendida como las personas que no están protegidos por algún sistema de seguridad social a pesar de tener alguna relación laboral y de aquellos que no son parte de la población económicamente activa, que sin ahorros para el retiro, tendrán que recurrir a las pensiones que pudieran recibir a través de programas de asistencia social pública.

Como se ha mencionado, una de las ramas de la seguridad social es la protección económica del trabajador en su etapa de adulto mayor, la cual consiste en pensiones que se consideran previsionales, dado que la sobrevivencia en edad avanzadas es una posibilidad para la cual se pueden tomar medidas desde edades tempranas que ayuden a paliar las necesidades económicas que surjan. Esa situación está prevista en el seguro obligatorio de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, que, sin embargo, como está legislado en la actualidad no será suficiente para asegurar ingresos similares a los que son recomendados por instancias internacionales reconocidas tales como la Organización para la Cooperación y el desarrollo Económico (OCDE) y la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

En 1997 entró en vigor una reforma muy importante al modelo de financiamiento y otorgamiento de pensión previsional del otrora seguro de invalidez, vejez, cesantía en edad avanzada y vejez. En la ley del seguro social se especificaba que las pensiones previsionales debían ser financiadas con las aportaciones de todos los trabajadores y que el monto de la pensión estaba determinado por el número de semanas que éste hubiera aportado al régimen obligatorio, pero también por la edad al momento del retiro, así como por su salario de cotización. Aunado a lo anterior, la administración de dicho seguro era realizado por entidades públicas. El modelo era entonces de reparto por su tipo de financiamiento y de beneficio definido por la forma en que se calculaba la pensión. Como respuesta a la inviabilidad financiera del sistema originada por el envejecimiento de la población y por la utilización de las reservas para otros fines tales como el financiamiento de otros beneficios que se adicionaron al sistema de seguridad social a lo largo de los años, el modelo se reformó.

Se dice que ahora el sistema de pensiones previsionales de seguridad social es de contribución definida y capitalización individual y que además se privatizó ya que el monto de la pensión previsional dependerá completamente de la cantidad que el trabajador haya reunido a lo largo de su vida laboral activa en una cuenta individual que se creó para tal fin y en la que se depositan las aportaciones mensuales del trabajador, el patrón y el gobierno federal y a la que se le descuentan las comisiones que las entidades financieras especializadas privadas cobran por la administración de las mismas, las denominadas Afores. Los recursos de las cuentas individuales se invierten a través de sociedades de inversión que también están especializadas y que se conocen como «Siefores». La supervisión, vigilancia y regulación del sistema está encomendada a la Comisión Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro (CONSAR), la cual es un organismo desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público.

El modelo descrito tiene su antecedente directo en Chile en 1980, en donde, en pleno régimen militar, se impuso el sistema de cuentas individuales y que se reforzó en un diagnóstico de los países en desarrollo elaborado por el Banco Mundial en el que se argumenta que es necesario que el financiamiento de las pensiones previsionales se modifique debido a factores como el envejecimiento de la población, la debilidad de la administración pública, el cambio en las estructuras familiares entre otros aspectos (World Bank, 2008). De tal manera que en 1994 el mismo organismo dio a conocer una propuesta en su libro “Averting the old age” en la que se creó una arquitectura para la protección económica en el retiro que descansaba en tres pilares, que consisten en pensiones para aliviar la pobreza, pensiones alcanzadas con ahorros personales obligatorios y pensiones producto del ahorro voluntario. Esa propuesta se amplió en 2005, cuando el Banco Mundial en Old Age Income Support in the 21st Century: An International Perspective on Pension Systems and Reform, se amplió la estructura a cinco pilares para diversificar aún más los riesgos, uno de ellos se refiere a pensiones de beneficio definido para remplazar los ingresos de la etapa económicamente activa y el otro está enfocada a la protección informal que puede ser financiera o de otro tipo, pero encaminada a la salud o a la vivienda.

Mesa-Lago (2015) menciona que el modelo de capitalización individual y de contribución definida fue adaptado e implementado en 13 países de América Latina y 10 en Europa Central y Oriental de forma que fuera complementario o sustituto del modelo de beneficio definido y reparto o compitiera con este, aunque, en la mayor parte de los países se han tenido que enfrentar diversas problemáticas como la baja cobertura, densidades de cotización reducidas y altos costos de transición. Al respecto cabe señalar que la modificación de los modelos fue una imposición del Banco Mundial a cambio de préstamos, pero no se evaluaron las condiciones muy particulares de cada país (Independent evaluation group, 2006).

Los argumentos que se han destacado para justificar el cambio de modelo, se centran principalmente en una visión económica alejándose de los principios básicos de seguridad social los cuáles, en algún punto convergen con la visión actuarial como afirma Brown (2008). La visión económica prioriza la creación del patrimonio individual y de riqueza, el ahorro nacional y la solidez de las instituciones financieras que se contraponen con los principios básicos de seguridad social tales como solidaridad, uniformidad, suficiencia y subsidiariedad que la visión actuarial defiende con preeminencia en el diseño de los sistemas de pensiones a través de la repartición de riesgos, la adaptación de las pensiones al riesgo de longevidad y la visión a largo plazo y sostenibilidad.

Con el referido cambio de modelo, hubo una permuta de riesgos ya que ahora es el trabajador de forma individual quien debe asumirlos en su totalidad situándolo en una condición totalmente vulnerable. El sistema, tal y como lo reconoce CONSAR (2017a), debe afrontar varios retos, entre ellos el incremento de las densidades de cotización, niveles de ahorro obligatorio y voluntario, la disminución de las comisiones que cobran las AFOREs, políticas dirigidas a la aminoración de la brecha de género y a la mejora de calidad de servicio de las AFOREs hacia sus clientes.

Parte de esos retos han sido atendidos por la CONSAR por medio de documentos de trabajo en los que han abordado temas muy relevantes para la mejor comprensión y propuesta de soluciones como los relacionados con la cobertura pensionaria, la movilidad y formalidad laboral, las trayectorias salariales, etc. También ha habido modificaciones a las reglas de los regímenes de inversión, creación de un índice comparativo del servicio de las AFOREs, mejora de calculadoras en su página de internet, lanzamiento de una aplicación para móviles, convenios con establecimientos para realizar ahorro voluntario, envíos de estados de cuenta personalizados en los que se aprecie el impacto del ahorro voluntario adicional. Ha patrocinado estudios de economía conductual con la finalidad de fomentar el ahorro voluntario e inclusive de la OCDE en la que se realizó una propuesta muy controvertida para prorratear la pensión previsional de los trabajadores que cotizaron antes de la reforma al sistema de pensiones con la finalidad de disminuir el gasto en esa área.

A pesar de las medidas descritas en el párrafo previo, la problemática subsiste si consideramos que la densidad promedio es de 42.9%, para los hombres y 53.7% para las mujeres (Castañón Ibarra y Ferreira Blando, 2017); de las más de 60 millones de cuentas individuales registradas, alrededor de las dos terceras partes se encuentran inactivas porque no han recibido ni una sola aportación en los últimos 18 bimestres; el ahorro voluntario representa un porcentaje pequeño con respecto al ahorro obligatorio en las cuentas individuales; la comisión promedio de las AFOREs es de 1.02% pero sigue siendo muy alto, ya que en países como Chile, Colombia y Perú, la comisión en promedio es del 0.60% (Rodríguez, 2017).

La problemática mencionada no se restringe a México, ya que en otros países con el mismo tipo de modelo de sistema pensiones han sorteado problemáticas similares. Nuevamente, el caso más emblemático es el de Chile, ya que el sistema fue reformado en 2008 aunque se preservan aspectos esenciales del modelo de contribución definida y capitalización individual; posteriormente se revisó exhaustivamente por la denominada «comisión bravo» y tuvo como resultado una serie de propuestas que modificarían de forma importante el modelo. En la primera ocasión se creó un consejo asesor que propuso que el modelo fuera adicionado con elementos que protegiera económicamente a un mayor número de personas, de ahí que, la reforma incorporó un sistema de pensiones solidarias, se aumentó la cobertura para grupos vulnerables como lo son los trabajadores independientes y las mujeres, y se mejoró el diseño del subsistema de ahorro voluntario tanto individual como colectivo (Uthoff, 2009). El sistema de pensiones solidarias se divide en dos vertientes: una de ellas consiste en pensiones básicas para quienes no tuvieron acceso a alguna cuenta individual para el retiro y la otra, en pensiones proporcionales dirigidas a las personas, que, aunque si realizaron aportaciones a su cuenta individual, el monto no es suficiente para alcanzar un mínimo por lo que se complementarán con recursos del sistema. En cuanto a los trabajadores individuales, se incorporaron obligatoriamente al sistema por medio de un mecanismo de aportaciones que han aumentado gradualmente según sus ingresos fiscalizados, además, se creó un bono para la mujer que consiste en una aportación por hijo nacido vivo o adoptado que se monetiza en la pensión previsional. Finalmente, se diseñaron y se incentivaron mecanismos que permitan mayor ahorro tanto de los trabajadores de forma individual como colectivos, a través de sus empleadores.

Posteriormente, hubo una revisión al sistema para lo cual se creó una nueva comisión que tuvo como objetivo incrementar las pensiones de los actuales jubilados, y crear las condiciones para que los futuros pensionados acceden a mejores jubilaciones (Comisión Asesora Presidencial sobre el Sistema de Pensiones, 2015), por lo que se propuso fortalecer las reformas de 2008 y establecer un pilar solidario inter e intra generacional pero, además, trajo como resultado que la entonces, presidenta Michelle Bachelet presentara como los siguientes lineamientos para la mejora del sistema (Cárcamo, 10 de agosto de 2016):

• Aumentó de 10% a 15% de la aportación al sistema, el cual será cubierto íntegramente por el patrón. Los fondos recaudados se emplearán para crear un fondo de ahorro colectivo solidario para incrementar las pensiones presentes y futuras. El aumento deberá realizarse en un plazo máximo de 10 años.
• Fortalecimiento del pilar solidario mediante el incremento de las pensiones.
• La devolución de las comisiones cobradas por las administradoras de los fondos, en caso de minusvalías.
• Creación de una administradora estatal de fondos de ahorro para el retiro.
• El uso de una tabla de mortalidad que no distinga entre hombres y mujeres.

En México es necesario que se tomen medidas más allá de las que pueden ser asumidas por CONSAR, se requiere trabajo legislativo que adicione o modifique la ley del sistema del ahorro para el retiro, la ley del impuesto sobre la renta, la ley del seguro social, entre otras, para aumentar, por ejemplo, las cotizaciones al seguro obligatorio, subsanar las brechas de género con adopción de tablas de mortalidad unisex, incentivar (no solo fomentar) el ahorro voluntario para el retiro, disminución de semanas de cotización para el otorgamiento de pensiones e inclusive la integración del ramo obligatorio de seguridad social y los problemas de asistencia social, acciones que deben ser

De lo anterior cabe señalar que se han realizado ciertos intentos para llevar a cabo algunas medidas en México como la reforma a la Ley del Sistema de Ahorro para el Retiro de marzo de 2014 que fue aprobada por la Cámara de Diputados pero que se ha quedado pendiente en la Cámara de Senadores. En esa reforma se propone que las comisiones estén ligadas al desempeño de las AFOREs (Morales, 2015). Se ha planteado proyecto para establecer una pensión mínima universal por medio una legislación que también fue aprobada en lo general por la Cámara de Diputados únicamente. Inclusive existe una propuesta que retoman el objetivo de protección económica en la vejez, pero con cierta reducción de costos como en la propuesta elaborada por Villagómez y Ramírez (2014) la cual consiste en pensiones proporcionales condicionadas a la participación en empleos formales.

Es necesario resaltar que unificar, modificar y complementar el modelo de pensiones no es la única solución a la problemática, si consideramos que este modelo fue revertido en Argentina, Bolivia y Hungría y qué, además, hay una gran gama de modelos en los que las características que los sistemas de beneficios definido y contribución definida son solo los extremos si consideramos que en otros países del orbe subsisten, por ejemplo, sistemas nocionales de contribución definida, colectivos de contribución definida y por puntos; y que la forma en que las pensiones previsionales y su incremento depende de aspectos tales como la esperanza de vida, el producto interno bruto, la inflación, etcétera.

Aunado a lo expuesto en los párrafos precedentes, es indispensable considerar que las personas que no han sido parte de la población económicamente activa o que su permanencia no ha sido constante, requerirán que se adicione el sistema, para que su pensión previsional no dependa de la disponibilidad de recursos de los programas de transferencia de la asistencia social sino que esté financiada por sus propios recursos pero también por pensiones debidamente legisladas y sostenidas mediante reservas actuariales que traerán como consecuencia que su financiamiento sea gradual y seguro, y no emerja del presupuesto del gasto corriente.

Referencias

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